李保兰因商丘农产品中心批发市场管理委员会（以下简称商丘农市管委）、海卞莉诉商丘市梁园区人民政府颁发国有土地使用权证一案

上诉人（一审第三人）李保兰。

委托代理人冯复民，河南显赫律师事务所律师。

被上诉人（一审原告）商丘农产品中心批发市场管理委员会。

法定代表人乔彬，该管理委员会主任。

委托代理人李明，该管理委员会副主任。

被上诉人（一审原告）海卞莉。

上述二被上诉人共同委托代理人刘广勋，河南京港律师事务所律师。

一审被告商丘市梁园区人民政府。

法定代表人吉建军，商丘市梁园区人民政府常务副区长。

委托代理人张琛，商丘市梁园区国土资源局工作人员。

委托代理人舒云生，商丘市梁园区国土资源局工作人员。

一审第三人商丘市梁园区中州街道办事处周庄社区居民委员会。

法定代表人朱会刚，该居委会主任。

委托代理人黄巍，商丘市梁园区中州街道办事处工作人员。

上诉人李保兰因商丘农产品中心批发市场管理委员会（以下简称商丘农市管委）、海卞莉诉商丘市梁园区人民政府颁发国有土地使用权证一案，不服商丘市中级人民法院（2008）商行初字第59号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李保兰及其委托代理人冯复民，被上诉人商丘农市管委的委托代理人李明，被上诉人海卞莉，以及二被上诉人共同委托代理人刘广勋，一审被告梁园区人民政府的委托代理人张琛、舒云生，一审第三人商丘市梁园区中州街道办事处周庄社区居民委员会（以下简称周庄居委会）的委托代理人黄巍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

本案被诉具体行政行为是梁园区人民政府2002年10月11日为李保兰颁发的梁国用（2002）字第150号国有土地使用权证，证载土地位于建设路北侧，包河东侧，北邻梁园区规划土地管理局，东邻于艳、于辉，西邻王巧云，土地用途为住宅，使用面积1134平方米。

一审法院查明，商丘农市管委与周庄居委会在1999年2月12日签订征地协议，商丘农市管委征用其集体土地149亩，用以建旧货市场。被征土地位于310公路中心线以南，建设路中心线以北，包河与解放二组地界以东，空间结构厂和液化气站以西，协议约定的补偿款为232万元。商丘农市管委分别于1999年2月14日和4月12日分3次向周庄居委会支付232万元补偿款，后因情况变化，旧货市场建设计划未予实施。2000年2月28日，商丘农市管委与周庄居委会主任朱会刚签订拆迁协议，商丘农市管委因拆除周庄居委会建筑物和附属物应补偿损失415500元。2000年8月4日，梁园区人民政府作出区政文（2000）95号文件，将该被征收土地收归国有。原商丘市梁园区规划土地管理局根据该文件的要求实施了收回工作，并分别于2001年1月16日、5月9日、8月28日和8月31日分5次共向周庄居委会支付308.029万元补偿款。后经原商丘市梁园区规划土地管理局及梁园区人民政府领导同意，对该宗土地使用权进行划分，其中西起向东第一、二、三、八等四列土地被划给商丘农市管委，商丘农市管委将包括本案诉争地在内的第三列土地调给周庄居委会。2001年4月1日，第三人李保兰向原商丘市梁园区规划土地管理局交款120000元，并于11月10日向该局申请办理面积为0.54亩的土地手续。2001年7月27日，海卞莉通过商丘农市管委向周庄居委会交款92000元购买诉争土地。2001年12月29日，梁园区人民政府作出区政土（2001）18号文件，同意将位于建设路北侧、310国道南侧、包河东侧149亩土地划拨给刘XX等165户市民作为住宅楼建设用地。梁园区人民政府及其土地登记职能部门根据李保兰的申请及区政土（2001）18号文件，经地籍调查、土地登记审批，于2002年10月11日将本案诉争土地登记在李保兰名下，为其颁发梁国用（2002）字第150号国有土地使用权证。海卞莉申请行政复议，商丘市人民政府2004年8月14日作出维持该登记行为的商政复决（2004）46号行政复议决定。

另查明，商丘农市管委将取得的包括本案诉争地在内的第三列土地调给周庄居委会之后，经周庄居委会收取购地款的土地，梁园区人民政府为他们进行了土地登记，颁发了国有土地使用权证。海卞莉购买的涉案土地因存在争议，梁园区人民政府未予登记颁证，海卞莉在涉案地上拉起了围墙，形成了院落，李保兰对海卞莉提起民事侵权之诉。

一审法院认为，海卞莉通过商丘农市管委向周庄居委会交纳了本案诉争土地的费用，因此，被诉具体行政行为对海卞莉及商丘农市管委的权利义务产生了实际影响，他们与被诉具体行政行为之间存在法律上的利害关系，具有行政诉讼原告的主体资格，是本案适格的原告。梁园区人民政府及李保兰认为商丘农市管委和海卞莉不具有原告主体资格的主张于法无据，不能成立。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定，本案被诉具体行政行为是颁发国有土地使用权证的行为，不属于法定复议前置的情形，商丘农市管委对该行政行为提起行政诉讼，本院应予受理。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款、《河南省实施办法》第九条第一款及商政（2000）6号文件的规定，被告商丘市梁园区人民政府作为县级人民政府，具有对其辖区内的土地核发土地使用权证的法定职权。根据土地管理法律、法规的有关规定，国有土地使用权的划拨和出让应当依法进行，县级以上人民政府及其土地管理职能部门划拨和出让国有土地使用权，应当为土地使用者提供权属清楚、无争议的国有土地。本案中，商丘农市管委与原商丘市梁园区规划土地管理局已进行了明确的划分，包括本案诉争土地在内的四列土地已划给了商丘农市管委，双方应按照确认的土地分配范围行使各自的权利。李保兰向原商丘市梁园区规划土地管理局交纳了土地款，而该局却将其分配范围之外的涉案土地作为李保兰的住宅用地，损害了商丘农市管委和海卞莉的利益。同时，李保兰不符合划拨国有土地使用权的条件，其土地来源也不具有合理性。梁园区人民政府根据李保兰的申请，以划拨方式将诉争土地登记在其名下，并为其颁发国有土地使用权证，缺乏事实根据和法律依据。综上，被诉具体行政行为的主要证据不足，依法应予撤销。商丘农市管委和海卞莉请求撤销梁园区人民政府为李保兰颁发的国有土地使用权证的主张成立，其诉讼请求应当予以支持。鉴于李保兰已向梁园区人民政府及其土地管理部门缴纳了土地使用费，梁园区人民政府应当依法采取相应措施，妥善处理本案诉争土地的使用权及李保兰缴纳土地使用费、申请使用土地的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第一目的规定，判决撤销商丘市梁园区人民政府2002年10月11日为李保兰颁发的梁国用（2002）字第150号国有土地使用权证。

李保兰不服一审法院判决，向本院上诉称：（一）商丘农市管委尽管与周庄居委会签订了征地协议，并向其支付了土地补偿款，但是，由于未办理土地征收手续，它并不能取得合法的土地使用权。商丘农市管委后来又将未合法取得的土地使用权置换给周庄居委会，就与本案争议土地失去了事实上的联系，梁园区人民政府将争议地使用权颁证给李保兰与商丘农市管委没有法律上的利害关系，它不具有本案的起诉资格。（二）尽管海卞莉具有本案的起诉资格，但由于海卞莉对本案争议土地没有合法的使用权，梁园区人民政府为李保兰颁证并未侵犯海卞莉的合法权益，应当驳回其诉讼请求。（三）由于商丘农市管委没有起诉资格，海卞莉合法权益没有受到侵犯，一审法院没有必要审查被诉行政行为的合法性，其判决撤销被诉的梁国用（2002）字第150号国有土地使用权证不当。综上，请求撤销一审法院判决，驳回商丘农市管委的起诉和海卞莉的诉讼请求。

被上诉人商丘农市管委和海卞莉答辩称，本案争议地为国有土地，梁园区人民政府已明确将包括争议地在内的几列土地使用权抵给商丘农市管委，所以，商丘农市管委与被诉的梁国用（2002）字第150号国有土地使用权证具有法律上的利害关系。后来，商丘农市管委将合法的土地使用权置换给周庄居委会，海卞莉通过商丘农市管委向周庄居委会交款92000元购买诉争土地，一直使用该争议地，应当认为海卞莉合法取得了争议地的使用权，梁园区人民政府为李保兰颁证与海卞莉具有法律上的利害关系。综上，一审法院判决正确，应当予以维持。

一审被告商丘市梁园区人民政府答辩称，本案争议地是国有土地，土地使用权的取得以登记为准，虽然商丘农市管委与周庄居委会签订了征地协议，并向其支付了土地补偿款，但这并不能作为其取得合法土地使用权的依据，商丘农市管委主张争议地使用权归其所有的事实依据和法律依据不充分。根据土地方面相关法律、法规的规定，李保兰对争议地享有合法的土地使用权，答辩人为其颁证正确。

一审第三人周庄居委会答辩称，海卞莉向周庄居委会交纳土地款，商丘农市管委和海卞莉都与本案被诉的梁国用（2002）字第150号国有土地使用权证具有法律上的利害关系，是适格的原告。梁园区人民政府为李保兰颁证错误，请求维持一审法院判决。

本院二审查明的事实同一审法院查明的事实一致。

本院认为:（一）商丘农市管委与被诉的梁国用（2002）字第150号国有土地使用权证没有法律上的利害关系，不具有原告的起诉资格。由于本案争议地的使用权已经由商丘农市管委置换给周庄居委会，商丘农市管委对本案争议地已不享有权利，所以与被诉的国有土地使用权证没有法律上的利害关系，不具有本案诉讼主体资格，应依法驳回其起诉。（二）海卞莉与梁园区人民政府颁发梁国用（2002）字第150号国有土地使用权证有法律上的利害关系，具备原告主体资格。商丘农市管委享有使用权的土地是第一、二、三、八列，后来将第三列（包含本案争议地）置换给周庄居委会，商丘农市管委和周庄居委会分别将一、二、三、八列土地进行处分，梁园区人民政府对这些土地的受让人颁发了国有土地使用权证，说明梁园区人民政府对商丘农市管委和周庄居委会关于土地使用权的处分是认可的，这足以证明周庄居委会对本案争议地亦具有一定的处分权。海卞莉向具有处分权的周庄居委会购买争议地，应当认为海卞莉同争议地有法律上的利害关系，梁园区人民政府为李保兰颁发国有土地使用权证，海卞莉有权作为原告提起行政诉讼。（三）梁园区人民政府为李保兰颁发梁国用（2002）字第150号国有土地使用权证违法。本案争议地置换给周庄居委会使用之后，梁园区人民政府在未经周庄居委会同意的情况下，无权再将争议地作其他处理。况且，李保兰不符合划拨使用国有土地的条件，其土地来源不具有合理性。梁园区人民政府以划拨方式将争议地登记在李保兰名下，为其颁发国有土地使用证，缺乏事实根据和法律依据。综上，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持，一审判决正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项的规定，判决如下：

一、维持商丘市中级人民法院（2008）商行初字第59号行政判决；

二、驳回商丘农产品中心批发市场管理委员会的起诉。

本案二审诉讼费50元由上诉人李保兰承担。

本判决为终审判决。

                                                  审  判  长    蔡  靖

                                                  代理审判员    郭宇凌

                                                  代理审判员    杨  巍

                                                  二○○九年十月三十日

                                                  书  记  员    李  晶