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王令仁、刘云焕、王位、王娟与南阳市宛城区人民政府收回国有土地使用权纠纷一案
时间：2020年05月03日 来源： 作者： 浏览次数：2679 收藏[0]河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫行终2376号
上诉人（原审原告）王令仁，男，1933年7月6日出生，汉族，住河南省唐河县。
上诉人（原审原告）刘云焕，女，1960年4月8日出生，汉族，住唐河县。
上诉人（原审原告）王位，男，1986年9月19日出生，汉族，住河南省南阳市卧龙区。
上诉人（原审原告）王娟，女，1990年11月2日出生，汉族，住南阳市卧龙区。
四原告委托代理人吴新生，河南三策律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南阳市宛城人民区政府。
法定代表人樊牛，系该区人民政府区长。
委托代理人李松强，该区人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人温东旭，河南衡祥律师事务所律师。
上诉人王令仁、刘云焕、王位、王娟（以下简称王令仁等四人）因与被上诉人南阳市宛城区人民政府（以下简称宛城区政府）为收回国有土地使用权纠纷一案，不服河南省信阳市中级人民法院（以下简称原审法院）（2018）豫15行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，书面审理了本案。现已审理终结。
上诉人王令仁等四人的原审诉讼请求：请求撤销宛城区政府2016年11月17日作出的《南阳市宛城区政府依法收回划拨国有土地使用权公告》。
原审法院经审理查明：2003年12月15日，已故原告王凡华与原南阳市卧龙区石油服务公司签订《抵偿协议书》约定：“一、乙方借甲方人民币壹拾万元整。无息，双方无异议。二、乙方用属于自己的土地使用权一处（位于南阳市刘庄加油站，面积以土地管理部门实测数为准）作价壹拾万元，抵给甲方，偿还借款……”。2005年1月14日、26日，双方分别以强制执行及《抵偿协议书》作为公证事项在南阳市公证处进行了公证。经王凡华申请执行，同年5月17日，南阳市卧龙区人民法院向南阳市国土局送达（2005）宛龙执字第373号《协助执行通知书》：“请协助执行下列项目：请贵局协助将被执行人南阳市卧龙区石油服务公司位于宛城区刘庄加油站的一宗面积为1.7亩评估价为19万元的土地过户给申请执行人王凡华。”2007年12月28日，南阳市卧龙区石油服务公司因破产被注销了企业法人登记。2014年底，河南省万正房地产开发有限公司经公开出让取得该土地使用权后开发建设时遭到王凡华制止。开发公司遂出示了宛城区政府（2015）6号《关于收回原卧龙石油服务公司国有土地使用权的公告》，王凡华即起诉要求撤销该公告。诉讼中宛城区政府自行撤销了该公告，南阳市中级人民法院裁定准予王凡华撤诉。2016年1月15日，宛城区政府又作出《关于收回南阳市石油公司袁庄加油站国有划拨土地使用权的决定》，王凡华再次起诉。在平顶山市中级人民法院审理此案过程中，南阳市国土局于2016年2月19日向南阳市卧龙区人民法院函称：“经查土地登记簿内无卧龙区石油服务公司的该宗土地登记，故不能协助执行”，同年2月26日，南阳市卧龙区人民法院决定收回《协助执行通知书》。同年9月21日，平顶山市中级人民法院作出（2016）豫04行初120号行政判决，认为原南阳市卧龙区石油服务公司已于2007年注销法人登记，宛城区政府针对该公司作出收回决定的事实不清，证据不足，撤销了宛城区政府2016年1月15日作出的收回《决定》。该判决发生法律效力。2016年11月17日，宛城区政府再次作出《依法收回划拨国有土地使用权公告》，未对王凡华送达，但明确了收回该块划拨性质的国有土地使用权的内容。王凡华在诉讼过程中病故后，王令仁等四人承继诉讼。根据宛市土征〔1991〕第89号《关于南阳市石油公司建袁庄加油站征用土地的批复》、原南阳市土地管理局1992年第18号《关于南阳市石油公司建袁庄加油站征地的补偿安置方案及划拨土地纪要》及宛市规编号91092号建设用地规划许可证，可以认定该涉案土地为国有划拨土地且土地及地上附着物均未办理物权登记。
另查明，南阳市人民政府宛政纪﹝2011﹞77号《关于宛城区城中村改造申报项目有关问题的会议纪要》第二部分第（二）项明确显示“市国土局要将上述五个项目用地列入国有建设用地供应计划，并委托宛城区政府组织该区域土地的招拍挂工作”，包括了涉案土地。南阳市国土资源局于2016年1月16日作出《关于南阳市国土资源局关于对〈南阳市宛城区政府关于对刘庄朱庄城中村改造项目中原南阳市石油公司国有土地处置有关问题的函〉的函》，明确了“宛城区政府可直接组织该宗土地的招拍挂工作，并由你区政府组织收回该宗国有划拨土地使用权和土地供应工作”。
原审法院认为，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定：“无偿取得划拨土地使用权的土地管理者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。……无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿”。据此：（一）宛城区政府有实施被诉收回国有土地使用权的职权。南阳市人民政府有收回其辖区范围内国有划拨土地使用权的法定权限。宛城区政府实施被诉收回国有划拨土地使用权的行为系根据南阳市人民政府的授权委托进行，并未超越法定权限。（二）被诉收回决定合法。宛城区政府依据南阳市人民政府委托，在收回涉案国有划拨土地前，责成宛城区国土资源局对涉案宗地进行了权属调查及公告，在认定宗地原使用单位已破产的情形下，由宛城区国土资源局报经被告批准，由宛城区政府作出被诉国有土地使用权收回决定，事实清楚，适用法律正确，程序合法。王令仁等四人关于宛城区政府无权实施收回行为、收回决定无事实和法律根据的诉讼理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回王令仁等四人要求撤销宛城区政府2016年11月17日作出的《依法收回划拨国有土地使用权公告》的诉讼请求。案件受理费50元，由王令仁等四人承担。
上诉人王令仁等四人不服原审判决，提起上诉称：1、原审判决认定事实错误，宛城区政府没有收回国有土地使用权的法定职权。首先，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定了收回国有土地使用权的主体是人民政府土地行政主管部门，而非人民政府。其次，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定了无偿收回土地的主体只能是市、县人民政府，不是县级人民政府，宛城区政府不是该条规定的市、县人民政府，无权收回涉案国有土地使用权。第三，宛城区政府自称收回该土地使用权依据的是南阳市人民政府的授权，但该授权的证据是在指令继续审理时提交的，属于未在法定期间内提交证据的情况。2、原审判决认定被诉收回决定合法，属于认定事实错误。首先，原审判决称宛城区政府对涉案土地进行了权属调查及公告，但未在法定期限内提交证据，涉案土地也并非宛城区政府所称的国有划拨土地，石油公司取得该地时已经支付了相应费用。其次，该收回决定认定事实不清。本案中，已故原告王凡华通过抵债方式获得土地使用权，合法有效。王凡华的债权经过公证处核实确认公正，南阳市卧龙区法院下发了《协助执行通知书》，南阳市国土资源局认为符合过户条件，下发业务受理通知书，在南阳市国土资源局制定机构进行了二次评估。3、宛城区政府在作出本案被诉收回决定之前，于2015年2月11日、2016年1月15日两次作出收回决定，其又以同一事实同一理由作出与原具体行政行为相同的具体行政行为，依法应予撤销。综上，原审判决认定事实错误，适用法律错误，请求二审法院依法撤销原审判决，改判撤销宛城区政府2016年11月17日作出的《南阳市宛城区政府依法收回划拨国有土地使用权公告》。
被上诉人宛城区政府答辩称：1、宛城区政府作为县级人民政府有权对辖区土地进行行政管理，在得到南阳市人民政府授权的情况下有权作出被诉的收回国有土地使用权决定。2、宛城区政府作出收回涉案国有土地使用权的决定认定事实清楚。涉案土地原为石油公司使用，后石油公司被撤销，土地长时间无人使用，符合无偿收回土地使用权的情形。另外，石油公司在使用该宗土地时支付了给农民的补偿款，但不能改变该宗土地是国有划拨土地的性质。3、石油公司虽然使用涉案土地，但是直至其被撤销时也没有办理使用权的相关登记，因此，已故原告王凡华也并未获得土地使用权。4、宛城区政府收回该宗土地的国有土地使用权程序符合法律规定，没有程序违法。5、宛城区政府作出本案被诉收回决定，遵从的是河南省平顶山市中级人民法院（2016）豫04行初120号行政判决。6、宛城区政府2016年1月15日作出的收回该宗国有土地使用权的决定被河南省平顶山市中级人民法院生效判决撤销的主要原因是程序违法，宛城区政府作出本案收回决定不适用不能以同一事实同一理由不能作出同一行政行为的规定。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，王令仁等四人的上诉理由缺乏事实和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉，维持原审判决。
本院二审经审理认定的事实与原审认定的事实一致。
本院认为，1、关于王令仁等四人的诉讼请求问题。本案中，王令仁等四人请求撤销的是宛城区政府2016年11月17日作出的《南阳市宛城区政府依法收回划拨国有土地使用权公告》，从庭审查明的情况来看，该公告依据的是2016年11月16日作出的宛区政〔2016〕69号《南阳市宛城区政府关于依法收回原许南路北侧、信臣路南侧、滨河路西侧、二水厂东侧一宗划拨国有土地使用权的决定》。结合王令仁等四人、宛城区政府在原审庭审中的意见能够确认，双方的争议实质上是对宛城区政府作出的宛区政〔2016〕69号收回该宗国有土地使用权决定是否合法的争议。王令仁等四人诉讼请求应当认定为请求撤销宛区政〔2016〕69号收回该宗国有土地使用权决定。
2、关于宛城区政府收回涉案国有土地使用权的依据问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款规定国有土地使用权的收回应当由人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。根据该条规定，法律将收回国有土地使用权的决定与具体实施两个行为作出区分，人民政府依法作出收回国有土地使用权的决定，土地行政主管部门负责组织实施国有土地使用权的收回工作。本案中，涉案土地位于南阳市宛城区，南阳市人民政府依法有权收回该宗土地的国有土地使用权。从已经查明的事实能够认定，宛城区政府作出宛区政〔2016〕69号收回决定，其依据的是南阳市人民政府的授权。宛城区政府在其作出的收回公告中对南阳市人民政府的该项授权予以公示，在原审庭审中也提交了南阳市人民政府宛政纪〔2011〕77号《关于宛城区城中村改造申报项目有关问题的会议纪要》以及南阳市国土资源局《关于对<南阳市宛城区政府关于对刘庄朱庄城中村改造项目中原南阳市石油公司国有土地处置有关问题的函>的函》予以证明。王令仁等四人认为宛城区政府在本院指令原审法院继续审理之后才提交了该份证据，属于未在法定期限内举证，本院认为，原审法院遵照本院（2017）豫行终2136号行政裁定继续审理，仍应当适用行政诉讼一审程序，宛城区政府在一审程序中有权利提交证明其行为合法性的相应证据。且原审法院（2017）豫15行初16号行政裁定以及本院（2017）豫行终2136号行政裁定均是对行政诉讼的程序性事项进行审查判断，并未涉及行政行为的合法性审查，禁止宛城区政府举证将导致人民法院无法对被诉行政行为进行司法审查。因此，王令仁等四人的该项理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。宛城区政府在明确其依据南阳市人民政府的授权之后，以自己的名义作出收回涉案土地使用权的决定具有合法的权力来源，不违反法律规定。
3、关于宛城区政府宛区政〔2016〕69号收回决定的合法性问题。涉案土地原为南阳市石油公司使用，其国有划拨土地的性质已为1991年南阳市土地管理局《关于南阳市石油公司建袁庄加油站征用土地的批复》以及1992年4月24日《关于南阳市石油公司建袁庄加油站征地的补偿安置方案及划拨土地纪要》证实。南阳市石油公司破产并于2007年12月28日登记注销之后，未有他人取得涉案土地的使用权。宛城区政府依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定无偿收回涉案国有划拨土地使用权认定事实清楚，适用法律正确。宛城区政府在《南阳日报》对宛区政〔2016〕69号收回决定的内容予以公告，亦符合正当程序的要求。此外，王令仁等四人在庭审中明确其认为宛城区政府的收回决定之所以违法，主要原因是宛城区政府收回涉案土地使用权并未对王令仁等四人予以补偿。王令仁等四人主张其享有涉案土地的使用权，但从已查明的案件事实来看，王令仁等四人诉称的权利是基于本案已故原告王凡华与卧龙区石油公司劳动服务公司签订的代物清偿协议，南阳市卧龙区人民法院收回协助执行通知书以后国土资源部门也并未为其办理该宗土地的使用权登记手续。王令仁等四人上诉称王凡华基于《抵偿协议书》一并受让了该土地上的加油站，并经营十多年，但其提交的《抵偿协议书》上并未约定加油站的转让，王令仁等四人也未进一步举证证明其使用涉案土地经营加油站的事实。其该项理由缺乏证据证明，本院不予支持。
综上，王令仁等四人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王令仁、刘云焕、王位、王娟共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 邹 波
审判员 李平均
审判员 高 光
二〇一八年九月七日
书记员 张飞琪